曾鸣:当电改遇上混改 电改如何推进

时间:2015-04-14
来源:上海证券报
专家:曾鸣
当前,面对混改与电改的双重革命,应认清两者的内在联系,促使混改帮助实现电改的最终目标。这里应特别注意的是,电网企业混改不能为了改革而改革,而是要为电改服务,从根本上促进我国电改终极目标的实现。

? ? 当前,面对混改与电改的双重革命,应认清两者的内在联系,促使混改帮助实现电改的最终目标。这里应特别注意的是,电网企业混改不能为了改革而改革,而是要为电改服务,从根本上促进我国电改终极目标的实现?;谖夜缌π幸档氖导是榭?,在新增配网环节允许民营资本参与是合理的且有利于电力市场健康有序发展的。

? ??作为电力产品价值链的中间环节,输配电价不仅关系到电网的健康发展,也关系到电价改革的深入推进和电力资源的优化配置。此次输配电价改革试点按国际通行的核价方法监管电网企业收入,标志着我国对电网企业监管方式的转变,对于推动能源体制改革、还原能源商品属性具有积极意义。

? ??电永远是特殊商品,所谓还原它的商品属性,不能片面地理解为一切通过市场来解决,也不能单独依靠市场规律来解决。这个商品的特殊性主要体现在:必须提高其使用效率,必须控制其消费总量,必须控制消费它对环境带来的负面影响,必须是用得越多越贵,必须保证消费者的使用权,等等。因此,电力市场交易就要考虑电力的上述特殊性,保证这些要求能够被满足。

? ??自2002年电改实施以来,在党中央、国务院的领导下,取得了不少成果,这是有目共睹的。过去13年的改革,有效促进了电力工业的发展,提高了电力普遍服务水平,形成了初步市场化体系,完善了电价机制,这些成绩都为后续深化改革积累了宝贵的经验。

? ??但是,随着社会经济的发展和时代的进步,原有的改革思路和进程已经无法完全满足现有实际需求,改革过程中出现了种种问题:缺乏顶层设计和规划,政府职能履行不到位;市场化程度较低,价格机制扭曲,资源利用率不高;可再生能源发展受阻;政府监管和市场力作用不协调;立法滞后,法律法规、政策标准都无法适应发展需求等等。电力工业是事关我国能源安全和经济社会发展的基础性行业,上述问题不解决好,将直接动摇我国的立国之本、影响国计民生。因此,正如《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)中所说,深化电力体制改革是一项紧迫的任务,随着社会各界对加快电力体制改革的呼声越来越高,推进改革的社会诉求和共识越来越大,加上正值我国进行深化经济体制改革和能源革命的关键时刻,政策环境、经济条件、技术水平、社会诉求都处于有利位置,因此进一步推进电力体制改革应该说是大势所趋。

? ??作为本次电改的核心文件,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》是通过“中发[2015]9号文”下发的。经过研读,感觉新方案的总体思想还是符合预期的?!兑饧分卸杂谏罨缌μ逯聘母锏淖芴逅悸繁冉戏衔夜楹凸艺铰苑秸?,也符合十八届三中全会的改革思路和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件精神,所提出的“建立健全电力行业"有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效"的市场机制”的基本目标也契合实际需求。文件中对于改革的重点和基本路径可以概括为“三放开、三加强、一独立”,体制框架设计为“放开两头,管住中间”,跟预期基本相同。总体而言,本轮电改方案是比较务实的,综合考虑了改革需求和可操作性原则,相比于2002年的“5号文”,更具有现实意义。

? ??当然,《意见》只是一个纲领性和指导性文件,真正落实《意见》内容、深化体制改革、实现改革目标,还需要各方面的政策法规、操作文件来配套。仔细研读《意见》内容,有几个关键内容值得我们关注和分析,包括推进输配电价改革、建立相对独立的交易机构、放开配售电业务、加强统筹规划和科学监管等。

? ??有序推进输配电价改革 妥善处理交叉补贴

? ??本轮电改方案的亮点之一是提出“输配电价逐步过渡到按"准许成本加合理收益"原则,分电压等级核定”。输配电价的改革基本在“放开两头,监管中间”的改革体制框架内,通过改革实现了电网企业盈利模式的转变,体现了自然垄断环节的公共事业属性。作为电力产品价值链的中间环节,输配电价不仅关系到电网的健康发展,也关系到电价改革的深入推进和电力资源的优化配置。此次输配电价改革试点按国际通行的核价方法监管电网企业收入,标志着我国对电网企业监管方式的转变,完全符合习总书记在中央财经领导小组第六次会议上所提出的“转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系”要求,对于推动能源体制改革、还原能源商品属性具有积极意义。深圳市输配电价改革试点将为其他地区输配电价改革积累经验,有利于政府逐步实现对全国输配电价监管的科学化、规范化和制度化。

? ??具体而言,输配电价改革对于整个电力体制改革的意义在于:(1)进一步推进电力市场化改革的迫切需要。输配电价机制与深化电力体制改革,推进电力市场化有着密切的关系,电力体制决定了输配电价机制,而输配电价机制对电力体制改革目标的实现有重要支撑作用。(2)促进电网健康发展的客观要求。建立独立、规范的输配电价机制,对电网输配电业务实行成本加收益管制方式,使电网企业摆脱了现行购销差价形成输配电收入的不确定性,更加专注电网资产运营和提高输配电服务水平。(3)完善政府定价监管的重要举措。十八届三中全会指出,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。输配电环节具有自然垄断的特性,推进输配电价改革,按成本加收益方式对电网输配电业务实行独立定价,监管电网企业的输配电总收入,这是政府加强对网络型自然垄断环节价格监管的重要举措和有益探索。

? ??当然,在我国电价改革绕不开交叉补贴问题?!兑饧分赋?,要妥善处理电价交叉补贴,过渡期间,由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额,通过输配电价回收。我们认为,这个思路还是符合我国实际的,交叉补贴机制的改革应循序渐进,不可一蹴而就。在我国现有国情下,短期内完全取消交叉补贴是不现实的,更是不可行的。因此在改革交叉补贴机制的过程中应秉持效率优先的原则,充分考虑各地区工商业用户和居民的电价承受能力,在维持现有销售电价水平的基础上,以明补代替暗补、少补代替多补,逐步减少销售电价中交叉补贴。另外,交叉补贴机制改革应兼顾民生,在交叉补贴改革的过程中不应盲目提价,要作综合考虑。

? ??明确电网企业的定位 建立相对独立的电力交易机构

? ??以能源革命为背景的新一轮电力改革,必然是一场重建价值观、构建新体系的深刻变革,必将推动传统电力企业思想观念、经营目标、管理模式乃至技术路线的重大转变?!兑饧分赋龈母锏缤笠档墓δ芏ㄎ?,是使其适应新的角色转换,充分发挥在能源革命中的作用;同时,建立相对独立的电力交易机构,形成公平规范的市场交易平台,是提高电力市场竞争公平性与效率的重要举措。

? ??一、明确电网企业的定位以及它在电力体系中扮演的角色有利于改革终极目标的实现。电网企业处于联络供需各方的天然枢纽地位,拥有网络基础设施和大数据资源,是发挥产业引导、消费引导和多维资源整合的最佳平台,在涉及多元利益的资源整合中具有不可替代的优势和作用,因此对电网企业的定位改革是整个电力体制改革的重点。电网企业在之前电改进程中一直备受关注,我们一贯不赞成通过简单拆分来实现表面上的“市场化”。相反,因其具备自然垄断属性,统一电网作为我国电力系统的重要组成部分,正发挥着不可替代的作用。

? ??二、建立相对独立的电力交易机构,形成公平规范的市场交易平台,才能保证电力市场竞争的公正、公平和透明度的更好实现?!兑饧分赋鲎榻ê凸娣对诵械缌灰谆?,将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开,实现交易机构相对独立运行,并完善电力交易机构的市场功能。电永远是特殊商品,所谓还原它的商品属性,不能片面地理解为一切通过市场来解决,也不能单独依靠市场规律来解决。这个商品的特殊性主要体现在:必须提高其使用效率,必须控制其消费总量,必须控制消费它对环境带来的负面影响,必须是用得越多越贵,必须保证消费者的使用权,等等。因此,电力市场交易就要考虑电力的上述特殊性,保证这些要求能够被满足。

? ??至于为什么本次电改提出的是交易机构相对独立?我们要从交易独立的几个条件来分析。一般认为,交易机构独立有三个条件:一是灵活合理的价格机制;二是严格完善的监管体系;三是坚强统一的大电网平台。就目前我国电力市场运行状况来看,交易机构独立的三个条件并不具备。在上述三个条件不具备、电力市场化程度仍然较低的情况下,我国电力交易机构的独立运作缺乏相应的体制机制保障和平台条件,因此在现阶段将电力交易机构从电网中完全独立不合时宜。

? ??稳步推进售电侧改革 有序向社会资本放开配售电业务

? ??稳步推进售电侧改革,有序向社会资本放开配售电业务是深化电力体制市场化改革、实现我国电力市场公平有效竞争的必经之路。售电侧改革被认为是本轮电改新方案的最大亮点,有序向社会资本放开配售电业务标志着我国一直以来电网公司独家垄断配售电的体制被彻底打破。与法国、英国等国类似,在我国,民营资本也将能够投资新增配电网及成立售电公司?!兑饧范允谐≈魈宓淖既胗胪顺龌?、相关权责进行了阐述。

? ??一是鼓励社会资本投资配电业务?!兑饧分刑岢?,逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务,鼓励以混合所有制方式发展配电业务。增量配电投资业务的放开体现了党的十八届三中全会提出的“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”这一精神。

? ??当前,面对混改与电改的双重革命,应认清两者的内在联系,促使混改帮助实现电改的最终目标。这里应特别注意的是,电网企业混改不能为了改革而改革,而是要为电改服务,从根本上促进我国电改终极目标的实现?;谖夜缌π幸档氖导是榭?,在新增配网环节允许民营资本参与是合理的且有利于电力市场健康有序发展的。一方面,新增配网不具有自然垄断属性,与执行电力输配职能的电网公司相比,这些环节的公用事业属性较弱;另一方面,在新增配网引入民营资本,能够增加其发展活力,有效提高其市场效率以及技术革新,如加快智能配用电系统的建设以及用户侧分布式能源的发展。

? ??在引入多元化资本的同时,政府应完善相应的审查监管职能,在合理的市场机制下,正确引导民营资本的发展。

? ??二是多途径培育市场主体,并建立市场主体准入和退出机制?!兑饧诽岢?,允许符合条件的高新产业园区或经济技术开发区组建购电主体直接购电,并鼓励符合条件的社会资本、节能服务公司、发电企业等从事售电业务。同时,根据放开售电侧市场的要求和各地实际情况,科学界定符合技术、安全、环保、节能和社会责任要求的售电主体准入条件。

? ??这里应明确两个问题,也即新市场模式下市场主体“怎么进”、“怎么动”?!霸趺唇币布疵魅肥鄣缰魈宓募际踝手?、资金规模,以及相关主体去哪个归口政府部门办理什么手续取得开展相关业务的资质?!霸趺炊币皇且魅废喙刂魈宓娜ㄔ?,二是要明确市场运行的业务流程,告诉相关主体怎么开展交易行为。

? ??此外,市场主体的资质应由相应监管机构来负责审查,做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。要尤其重视中央政府和地方政府两层监管体系的协调运作问题,避免地方政府权力过大的现象。当地方政府手握政策时,拥有绝对话语权的同时也使利益相关方找到了释放寻租的空间,有可能造成1998年我国农网改造时出现的地方政府利用手中权力牟利的问题。

? ??三是赋予市场主体相应的权责?!兑饧分氐悴隽耸鄣缰魈逵涤械娜ɡ胄枰械5脑鹑??!兑饧诽岢?,售电主体、用户、其他相关方依法签订合同,明确相应的权利义务。在售电市场建立初期,这一点尤为重要。但是,各项义务该如何承担、由谁来监督和保障、各项规则该如何制定是亟需解决和重点关注的问题。因此,在进行售电侧电力市场设计时应遵循两个原则:第一,应促进用户不断提高其用电效率,自觉优化用电模式;第二,应引入竞争机制来促进售电主体为用户提高用电效率,而非激励售电主体通过其他不利于节能减排、不利于提高用电效率的促销方式来增加售电量。

? ??不过,虽然本次“9号文”中明确提出要稳步推进售电侧改革,放开配售电市场,但要真正实现售电侧放开还有很长的路要走。售电侧市场如何放开,交叉补贴、普遍服务问题如何考虑,市场规则如何设计以维护市场公平和保障市场效率,如何监管多元化市场主体,如何使售电主体在盈利的同时兼顾节能减排以及分布式能源接入等等问题,都需要引起顶层设计者的关注和慎重考虑。

? ??加强电力统筹规划 强化政府科学监管

? ??纵观国外成功的规制改革,无不伴随着完善的配套法律法规,电改是关系到我国经济社会发展的重大战略,因此必须做到有法可依、有法必依。同时,以立法为基础实现电力系统的统筹规划,强化政府科学监管,是实现电改目标的重要保障。

? ??首先,要实现能源革命目标,必须重点改革及切实加强电力行业的统筹规划?!兑饧分兄氐闾岬礁骷兜缌婊涞男魑侍?、电力规划与能源规划之间的协调问题,并且把优化规划和安全运行作为重点任务之一,这充分反映了两者的重要性。

? ??与其他公共事业不同,电力系统是一个连续运行系统,其电能生产、供应、使用是在瞬间完成的,并需保持平衡。因此,电力行业的规划、决策与运行天然具有整体性,在规划过程中,必须保持这种天然整体性不被割裂,否则不仅必然造成重复建设和资源浪费,还会严重影响电力系统的安全稳定运营。

? ??《意见》中提出,要切实加强电力行业特别是电网的统筹规划,因此必须实现电源规划与电网规划统筹协调、国家电力规划与地方电力规划的有效衔接,同时提升规划的科学性和权威性。在这方面,综合资源规划应当在电力体制改革过程中占有重要的战略地位。长期以来,节能工作在电力体系中都没有真正作为一项重要工作来实施。满足电力需求增长的传统思维模式是单纯注重增加资源供应,综合资源规划和电力需求侧管理建立了以提高需求方终端用电效率所节约的资源,同样可以作为供应方替代资源这样一个新概念,使可供利用的资源显著增加,可节省大量供应侧资源投入,同时提高需求侧用电效率,是可以完全满足用电需求增长情况下的真正意义上的“大节能”。尤其当未来大规模的间歇性随机性的新能源电力接入电网之后,综合资源规划和电力需求侧管理及需求侧响应对于实现电网电力的瞬间平衡具有重大的意义。

? ??其次,强化政府的科学监管是电力体制改革成功实施的保障?!兑饧分刑岢?,要完善电力监管组织体系,保证售电侧改革和用户电力交易的稳妥进行。要实现这一点,必须要完善我国的电力监管组织体系,构建组织结构健全,自律、监督、服务、协调等职能完备的电力监管组织,加强对电力投资、电力行业运营的监管力度,保障新能源的高效开发利用并促进节能减排。同时,要进一步转变政府职能,行政审批事项都要规范、简化程序,通过完善市场规则保证市场交易、规划方案的有效落实。用政府权力的“减法”,换取市场活力的“乘法”。

? ??第三,电力体制改革的成功实施,必须以完善的立法为基础?!兑饧分刑岢?,政府在设计制订适应改革的政策法规和制度框架中应起主导性和决定性作用。我们认为,以下几点值得关注:

? ??1、重新制订《电力法》,并与《可再生能源法》、《节约能源法》等配套法规相衔接,形成涵盖电力供应、消费、技术、体制诸方面的电力法规体系。

? ??2、新《电力法》的核心价值取向应由过去的“加快发展、保障供应”转向“绿色低碳、节能优先”,绝不是仅仅在原来基础上的文字增删修订,而应作“革命性”的重塑。

? ??3、应当在新《电力法》中做到四个明确:明确建设能源节约型社会中全社会和全体公民必须承担的法律义务;明确国家电力工业综合资源规划设计主体的法律定位;明确电力市场主体各自的法律定位,尤其是规定电网企业强化公用事业的性质以及作为IRP实施主体的功能定位;明确保障、鼓励分布式发电、微电网和智能化电网大力发展的相关条款。

? ??4、尽快出台与新《电力法》相配套的政策措施,建立相应的监督机制和实施保障机制。

? ??当然,电力改革过程中需要考虑和关注的问题远不止以上几点,本轮电改需要我们探讨的问题也很多。本文仅结合本次改革方案提出的几个重点任务,从个人角度进行了解读和分析。至于电改下一步如何落实、配套措施如何布局、对改革过程中潜在的风险如何进行控制和管理等问题,还需我们的顶层设计者和决策者统筹考虑后给出答案。

给南度度投稿
南度度致力于关注节能和清洁能源领域,如果你有这方面的见解,或者有报道线索,可以给我们投稿或来信: wangwx@csg.cn

转载声明: 凡注明来源为南度度或南度度节能服务网的所有作品,未经授权不得转载.

免责声明: 本文仅代表作者个人观点,与南度度节能服务网无关。其原创性以及文中陈述文字和内容未经本站证实,对本文以及其中全部或者部分内容、文字的真实性、完整性、及时性本站不作任何保证或承诺,请读者仅作参考,并请自行核实相关内容。