曾鸣:电改的终极目标是安全经济、节能环保

时间:2015-01-29
来源:财新网
专家:曾鸣
深圳输配电电价机制改革被认为是我国电改重启的第一步,那么下一步要考虑的便是该怎么去形成更为市场化的电价机制。本文中,资深电力专家曾鸣将深度剖析中国电力改革的困难以及应该如何一步步走向市场化。

? ? 从上一轮电改至今,经历了12个年头,为什么选择这个时间来重启电改,我想主要有以下几个原因:一是政治需要。十八届三中全会明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点。电力是国民经济的重要组成部分,此时推动电力体制改革,促使市场在电力资源配置中起决定性作用,正当其时;二是环境允许。当前,中国经济进入新常态,电力发展也不会像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象。这为改革创造了一个相对稳定的内外部环境条件;三是技术提升。随着交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善,为电改提供了相对较好的技术支撑。至于政府的决心,我们从党的十八届三中全会就可以深刻体会到?;嵋椴唤鲋贫巳嫔罨母锏淖苣勘?、总任务,还明确了改革方向和改革重点,表明改革要从“口号”走向操作。当然,在改革过程中,中央和地方还会存在一些利益的冲突,特别是电力行业。

? ??对于电力改革的阻力,我个人是这样认为的:电力体制的改革,不能简单理解为是电力市场的改革,或者说不仅仅是市场化改革。鉴于外部环境发生了变化,节能减排、低碳环保、资源优化等目标才是改革应当考虑的,也是在电力系统整体规划和优化下才能够实现的,而市场化仅仅是一种手段。所以,大家所说的阻力,关键不在行业本身,更多的还是体现在各个主体间的博弈。而要破除这种阻力,更多的是考验政府的协调能力,看政府能否站在改革要实现的节能减排、整体优化、能源安全等根本目标上来进行协调。

? ??电改的终极目标是安全经济、节能环保

? ??任何改革的最终受益者都应该是全社会,百姓的利益是根本。然而,要想最终受益者是全社会,现在来看还有一定困难,电改方案制定的过程就是一个博弈的过程,以形成利益平衡点。这种博弈可能在两方面影响最终的改革效果:一是方案无法达到总体最优,也就是国家层面上的目标无法实现;二是无法将电力改革与国民经济总体改革相协调,也就是无法实现链式改革,而电力改革如果依然是点上的改革的话,是行不通的。因此我认为,利益平衡最多只能是一个约束条件,而且也不应该是一个刚性约束。基于目前的外部环境和能源电力发展的大势,电改不是通过简单的竞争手段实现的,节能减排和系统总体优化才是电改的根本目标。

? ??当前,清洁的可再生能源的发展必须优先保证,但是它又不能离开传统发电所提供的调峰服务,实现“横向源源互补,纵向源网荷储协调”是中国面临即将到来的“混合能源时代”在电力市场设计中必须考虑的重要因素。因此,各种发电权交易机制、需求侧响应机制、辅助服务市场机制等等都必须在电力市场整体设计中加以考虑和协调,只有这样,才能够形成优化的竞合关系。

? ??市场化应当是电力体制改革的基本方向,也是达到电改目标的手段之一,但市场化本身不是电改的目的。我们认为电力体制改革的终极目标应当是:在安全经济地满足全社会用电需求的情况下,同时做到节能环保。必须要综合考虑中国的具体国情和体制传统,明确改革的对象和环节,并提出阶段性的改革目标和改革路径。目前首先开始的输配电价机制改革对电力体制改革目标的实现有重要支撑作用。下一步可以实行大用户直购电试点,竞价上网,联动形成销售电价,逐步开放输配电网,允许独立售电商参与市场竞争等改革。总之,“放开两头,监管中间”应该是深化中国电力体制改革的基本路径。

? ??关于市场化电价机制的形成,应放开公益性和调节性以外的发供电计划,积极推进发电侧和销售侧电价市场化,鼓励放开竞争性环节电力价格,把输配电价与发电、售电价在形成机制上分开。鼓励发电企业和电力用户(或市场化售电主体)开展电力交易,采用供需双方直接见面的双边交易合约交易模式,通过自愿协商确定电价,电网企业按照政府核定的输配电价收取过网费。

? ??应该说,核定输配电价是电价体制改革的关键。电力体制决定了输配电价机制,而输配电价机制对电力体制改革目标的实现有重要支撑作用。下一步实行的大用户直购电试点,竞价上网,联动形成销售电价,逐步开放输配电网,允许独立售电商参与市场竞争等改革,均需要制定独立、规范、合理的输配电价。同时,要提前从市场结构、交易规则、交易模式几个方面进行合理的设计与协调。

? ??输配电价核算改变对电网的监管方式

? ??去年11月份,深圳输配电价试点方案正式出台。输配电价是电力产品价值链的中间环节,不仅关系到电网的健康发展,也关系到电价改革的深入推进和电力资源的优化配置。此次输配电价改革试点按国际通行的核价方法监管电网企业收入,标志着中国对电网企业监管方式的转变,完全符合习总书记在中央财经领导小组第六次会议上所提出的“转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系”要求,对于推动能源体制革命、还原能源商品属性具有积极意义。深圳市输配电价改革试点将为其他地区输配电价改革积累经验,有利于政府逐步实现对全国输配电价监管的科学化、规范化和制度化。

? ??具体而言,输配电价改革对于整个电力体制改革的意义在于:(1)进一步推进电力市场化改革的迫切需要。十八届三中全会指出,必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革。输配电价机制与深化电力体制改革,推进电力市场化有着密切的关系,电力体制决定了输配电价机制,而输配电价机制对电力体制改革目标的实现有重要支撑作用。下一步实行的大用户直购电试点,竞价上网,联动形成销售电价,逐步开放输配电网,允许独立售电商参与市场竞争等改革,均需要制定独立、规范、合理的输配电价;(2)促进电网健康发展的客观要求。建立独立、规范的输配电价机制,对电网输配电业务实行成本加收益管制方式,使电网企业摆脱了现行购销差价形成输配电收入的不确定性,更加专注电网资产运营和提高输配电服务水平。同时,有利于激励电网企业降本增效,保障电网企业在回收合理成本的同时获得合理收益,促进电网的良性发展;(3)完善政府定价监管的重要举措。十八届三中全会指出,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。输配电环节具有自然垄断的特性,推进输配电价改革,按成本加收益方式对电网输配电业务实行独立定价,监管电网企业的输配电总收入,这是政府加强对网络型自然垄断环节价格监管的重要举措和有益探索。

? ??我个人认为,对于输配电价的核算,确实存在一定难度。原因是多方面的,例如电网的有效资产包括哪些?每个省电网公司的情况都不一样,电网有效资产核定起来比较困难,尤其是存量部分历史形成因素比较复杂;又例如普遍服务所需要的交叉补贴,怎么有效核定?采用什么模式实施?怎么配合两头电价进入市???这些问题可能要比较长时间逐步解决,因此目前还是以试点为主。

? ??关于普遍服务所产生的交叉补贴对于总社会福利的影响,不同方式的补贴对于市场价格扭曲程度的影响,两头放开后中国交叉补贴的最好实施模式及其相关建议等问题,是需要电改方案公布后我们应该尽快研究和回答的问题。对此,我和我的研究团队已经在开展相关工作了,很快会有初步用数据说话的结果。

? ??至于有人问及的“改革后电网企业利润会如何变化”的问题,我是这样认为的:未来的电网企业的定位应该是公用事业型企业,经营模式是参考国外的模式按照国家核定的固定回报率来获取收益,三年为一周期进行总收入监管,因此其盈利空间是受国家规定的回报率管控的。并且,各省的实际情况不一样,如电网结构不同、用户结构不同、交叉补贴程度不同、上网电价水平不同等。实际上,在发改委对上网电价、输配电价、销售电价的三个电价管理办法指导下,原来电网公司所得的“购销差价”在各省的核定就不一样,所以造成各省电网公司原来的“购销差价”就不同。因此,估计有的省核定下来利润空间肯定会压缩,有些省则情况可能相反。

? ??售电侧放开还有很长的路要走

? ??我个人认为,作为供需双方直接见面的双边合约交易模式,大用户直购电是比较符合中国实际情况的具有可操作性的市场化改革措施。本轮电改最终要在“两端”实现“多买多卖”的市场格局,所以大用户直购电更多的应该视为是一种过渡模式。至于大家说的政府干预和“变相优惠”问题,我觉得这并不是交易模式的问题,而是制度和监管的问题。从过去的实践经验来看,上述部分问题确实存在。这就需要相关机构通过法律手段、监管手段等方式,有效规范监管地方政府行为,使其不过多地介入电力供需双方的交易中,真正使大用户直购电成为市场化行为。

? ??至于输配电价改革,我想无论是开展大用户直购电还是多边电力市场交易,均需要制定独立、规范、合理的输配电价机制。而独立的输配电价又在一定程度上促进了多边和双边交易市场的形成和完善。因为输配电价改革后,电网的盈利模式和市场定位发生了根本改变,不直接参与市场“蛋糕”的划分。这样,买卖双方直接见面,根据市场供需规律进行交易,保证了大用户直购电等真正成为市场化行为。当然,无论多边还是双边交易,独立的输配电价机制只是必要条件,关键还是需要制度规范和政府监管。

? ??售电侧要真正实现放开确实还有很长的路要走。售电侧市场是需要充分公平有效竞争的市场,如果不能形成有效竞争市场,售电侧放开可能会带来一定的问题。

? ??售电侧的放开取决于是否形成有序的市场机制和相应的市场结构,售电侧电力市场设计的基本原则:一是促进用户不断提高其用电效率,自觉优化用电模式;二是引入竞争机制来促进售电机构为用户提高用电效率,而不是激励售电机构通过其他的不利于节能减排、不利于提高用电效率的促销方式来增加售电量。因此,必须通过智能电网技术来引入需求侧响应,并且对售电机构提供用电服务实行相关法律约束。售电侧放开应选择有能力促进用户提高其用电效率,优化用电模式的售电企业或者机构,并且这些企业或者机构能够在市场中通过公平竞争的方式来提高用户用电效率或者优化用户用电模式,在此基础上它们能够获利。政府的配套监管的重点是供电可靠性、用电效率改善的情况等。

? ??对于农村用电,当年通过农网改造让农村电价降下来,现在的输配分开是倒着走。如果输配分开能提高节能减排效率和用电效率等,可以进行输配分开,如果输配分开让农网改造的成果流失,那还需要进一步探讨。

? ??对于交叉补贴的问题,电改下一个最关键的步骤是减小直至取消不同类用户之间电价上的交叉补贴,这样才能够形成电力市场。交叉补贴的取消,会使得居民用户能够增加其可支配收入,这就需要政府设计专门的机制和政策来实现“明补”。

? ??增量配电公司和售电公司的资质应由相应监管机构来负责审查。地方政府的权利变大会形成寻租空间,当地方政府手握政策时,拥有绝对话语权的同时也使利益相关方找到了释放寻租的空间,这就需要杜绝像1998年中国农网改造时出现的问题,要将“权利关进制度的笼子”,防止地方政府利用手中权力牟利。

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